Las
reformas judiciales y su ineficacia por la falta de comunicación entre los
poderes
Manuel
POBLETE RÍOS
Esta falta de visión o
percepción parcial de quienes crean las leyes en nuestro país es causada, en mi
opinión, por el desconocimiento que tienen de las necesidades, organización,
proyectos y aspiraciones de aquellos a quienes se encuentran dirigidas las
normas,[1]
lo cual es entendible en nuestro país debido a que para ser legislador, no se
requiere ser experto en materia alguna, sino que, por el contrario, basta con
que se acredite ser ciudadano mexicano, contar con cierta edad mínima, no estar
incapacitado y no ser miembro activo en el ejército o fuerzas policiales,
ocupar algún otro cargo público o ser ministro de algún culto religioso, para poder
acceder a esos cargos[2]
e inclusive, se pueda llegar a dirigir alguna de las coordinaciones encargadas
de dictaminar las propuestas de reforma sobre temas especializados, como la
justicia, los derechos humanos, puntos constitucionales, gobernación, seguridad,
medio ambiente, etcétera.
Así, en la realidad de nuestro
México, tenemos a legisladores que si bien a veces conocen algún aspecto o
parte de la situación que viven los destinatarios de las leyes que aprueban, y
que en el mejor de los casos buscan allegarse de información por parte de algún
“conocedor” de la materia respectiva, carecen de una visión completa, real y
actual de las circunstancias en que aquéllos se encuentran, lo que les impide
prever de forma más certera las consecuencias que pueden tener sus reformas, lo
cual genera que en muchas ocasiones éstas no puedan aplicarse y,
consecuentemente, no se alcancen los fines buscados con ellas.
Ahora, sabemos que actualmente
existe un esfuerzo por parte de las legislaturas para allegarse de mayor
información respecto de los temas que se encuentran en debate y para escuchar
los puntos de vista de los diversos sectores de la población sobre los que
tales cuestiones tienen injerencia; sin embargo, a pesar de esos esfuerzos y no
obstante que muchas veces las Comisiones de las legislaturas realizan estudios
sobre la viabilidad de las reformas en cada materia y que inclusive en algunas
ocasiones entablan pláticas u organizan mesas de trabajo, congresos u otros
foros de discusión en los que invitan a miembros de los diversos órganos de
gobierno a los que se dirigen tales reformas, lo cierto es que estos esfuerzos
resultan insuficientes para alcanzar los objetivos propuestos, es decir, para
conocer la problemática a fondo de cada ente y crear leyes que sean más
eficientes y que puedan aplicarse sin problemas.
Algunas de las razones por las
cuales estos foros de discusión no se consideran suficientes u óptimos para
alcanzar los objetivos antes citados, son:
1.
No
se realizan siempre que se va a proponer alguna reforma estructural o cambio de
sistema procesal, sino que sólo se llevan a cabo si surge la inquietud por
parte de algún legislador o grupo de legisladores de realizar tales foros;
2.
Por
lo general no tienen un método, lo que impide que se puedan explotar a fondo
las ideas expuestas por los participantes, las cuales, muchas veces ni siquiera
son recogidas y trasladadas a la mesa de discusión en la legislatura
correspondiente;
3.
Los
resultados que arrojan tales foros sólo reflejan los puntos de vista de las
personas que en ellos participan, es decir, de aquellos afortunados que
recibieron una invitación para participar en ellos, lo que genera que la visión
aportada sea parcial.
4.
Las
opiniones se realizan sobre bases abstractas o temas generales, lo que dificulta
la posterior introducción de estas opiniones en los documentos legislativos correspondientes,
es decir, en las leyes.
En este sentido, al enfocar
esta problemática a las reformas judiciales, es decir, a aquéllas relacionadas
con el sistema de impartición de justicia, nos encontramos con que muchas veces
los legisladores aprueban reformas que implican contratación y capacitación de
personal, adquisición o adaptación de inmuebles, compra de equipo diverso,
etcétera, sin que se analice previamente si el Poder Judicial correspondiente
cuenta con los recursos necesarios para implementar tal reforma.
Asimismo, se han dado casos en
que las legislaturas ordenan la realización de reformas estructurales en un
determinado número de meses o días que a su parecer son suficientes para ello,
sin que hayan consultado siquiera con los encargados de ejecutar tales cambios
si el lapso otorgado es suficiente.
Otro problema que se ha
presentado por la falta de una reglamentación apropiada para la comunicación
entre los poderes, es relativo a que, ante el desconocimiento por parte de los
legisladores respecto de las implicaciones que pueden tener sus reformas, éstos
entablan canales de comunicación con entes que no son los apropiados o que,
inclusive, no son los que van a tener que aplicar las reformas, tal y como
acontece con la reforma relativa a la implementación de los juicios orales
federales, con motivo de la cual, el Congreso se coordina con una oficina de
Presidencia de la República, no obstante que los encargados de aplicar, en su
mayor parte, esa reforma, son el Poder Judicial de la Federación y la Procuraduría
General de la República.
En atención a lo anterior, y a
fin de evitar que continúen aconteciendo situaciones como las antes relatadas,
es que considero necesario que se cree una ley debidamente estructurada que
regule la comunicación oficial que debe existir entre los Poderes Legislativos,
tanto locales como federal, y los demás entes de gobierno, en especial,
aquéllos encargados de implementar las reformas judiciales.
Asimismo, estimo necesario que
en esta reglamentación se obligue a las legislaturas a recabar y tomar en
cuenta[3]
las opiniones emitidas por las instituciones consultadas de forma sistemática,
estableciéndose cuáles son los funcionarios facultados para realizarlas y los
lapsos en que deben emitir esas opiniones, a fin de que éstas no dilaten los
procesos legislativos.
Ello, ya que, como se mencionó
anteriormente, no basta con que se creen oficinas encargadas de entablar la
comunicación entre los poderes, sino que es necesario que se establezcan reglas
para lograr que la comunicación sea eficaz y refleje la visión institucional y
no parcial de cada ente.
Finalmente, cabe señalar que
para fines prácticos y para evitar retrasos innecesarios, en esta
reglamentación debe señalarse que la opinión debe recabarse sobre documentos ya
elaborados, es decir, cuando menos sobre la iniciativa de ley correspondiente,
y no sobre temas generales como se ha hecho en algunas ocasiones.
Osmar Armando Cruz Quiroz. En esta ocasión hemos de
comentar la ponencia presentada por el Lic. Manuel Poblete Ríos quien en esta
ocasión hace un análisis sobre la comunicación que existe entre los Poderes de
la Unión y la repercusión que esta tiene en el desempeño de sus funciones y que
finalmente repercute en los ciudadanos.
De entrada se nos muestra una
situación en la que la comunicación institucional no se da acorde a normas que
regulen tal desempeño y que en el caso de que esta exista sólo se da como un
simple trámite a efecto de cumplir con la normatividad interna.
Por otro lado, se muestra la
necesidad imperiosa de la profesionalización de los legisladores, tanto
federales como locales, pues en la mayoría de los casos, éstos no poseen los
conocimientos teórico-prácticos concernientes a la actividad parlamentaria, lo
que resulta en una mucho menor calidad y poca comunicación entre los poderes. A
este respecto en el artículo comentado se hace la propuesta de creación de una
normatividad en la que se señale la obligación de los legisladores a observar
parámetros de comunicación legislativa y aplicar las observaciones y propuestas
de los entes del Estado sobre el que se refieran las normas que en su caso se
discutan.
Con respecto a lo anterior,
estamos de acuerdo en la necesidad de que exista una profesionalización para
acceder a la representación popular como legislador, sin embargo, debemos de
recordar que el hecho de que se imponga este tipo de medidas rompería con el
principio de popularidad que
estableció el constituyen originario, de igual manera el obligar a los
legisladores a acatar los puntos de vista de los otros poderes concernientes a
las reformas que éstos puedan sufrir daría como resultado la inobservancia del
principio de división de poderes, el cual asegura la independencia y soberanía
de cada uno de ellos.
Por lo que entonces sería
conveniente más que una normatividad precisa sobre el comportamiento
legislativo, podríamos establecer políticas públicas de comunicación
gubernamental en la que los tres sistemas de gobierno, así como los Poderes de
la Unión estén involucrados.
Jesús Boaerges Guinto López. El tema planteado motiva,
como centro de la discusión y el análisis, la pregunta acerca del buen
funcionamiento del parlamento, órgano esencialmente político y deliberativo,
concluyéndose en el sentido de que ello depende de la calidad ética e independencia
de sus integrantes, de dejar a un lado la formación egocéntrica de la que
hablaba Roderic Ai Camp para permitir la comunicación entre los poderes, como
lo plantea el licenciado Poblete, desde la perspectiva del rostro humano que le
da vida, presencia y rumbo al poder legislativo y a la judicatura.
Si revisamos la historia
legislativa en México y en otras latitudes, podemos apreciar que las Cámaras,
los Parlamentos, los Congresos funcionan en torno a proyectos ideológicos,
intereses de grupos y líneas de acción política, y construyen sus agendas a
partir de cabildeos, presiones de grupos de poder y programas gubernamentales,
dinámica en la que las iniciativas de creación de normas tienen el contenido
que esas mismas circunstancias exigen, entonces, los legisladores se convierten
en meros gestores públicos y la creación del derecho por esa vía carece de la
debida técnica y poca profesionalización.
Desde mi punto de vista, el
autor atina en su propuesta, pero debe tomar en cuenta los poderes fácticos, la
necesaria independencia del legislador, la reelección legislativa y,
principalmente, la apertura a establecer canales de comunicación que, de manera
particular, permitan a los poderes judiciales participar en el contenido y
técnica del producto final de la actividad legislativa del Estado.
Finalmente, habría de considerarse
en el futuro un papel más activo en el cabildeo institucional por parte de los
poderes judiciales para hacerse presente en la construcción normativa del
legislador, sobre todo en lo que atañe a su funcionamiento, organización,
procedimientos y derechos sustantivos fundamentales.
Francisco Manuel
Rubín de Celis Garza. Estoy de acuerdo con la ponencia en el sentido de que
tratándose de reformas judiciales, sería de gran utilidad crear oficinas
encargadas de entablar la comunicación entre los poderes, es decir, entre el
legislativo y los órganos que encargados de implementar las reformas, así como
la de establecer reglas para lograr la comunicación eficaz de cada ente, siendo
indispensable que las opiniones que se emitan sean sobre documentos ya
elaborados (iniciativas). Considero de gran importancia que se aporten más
propuestas, como la del ponente, para que las reformas judiciales sean
verdaderamente eficaces, dado que en muchas ocasiones el poder legislativo no
contempla las consecuencias que conllevan
determinadas reformas, pues pondera la satisfacción de intereses
políticos.
David Cienfuegos Salgado. El tema es bastante
provocador, puesto que entraña temas que han formado parte de la discusión
jurídica y política de este país desde hace muchos años. Se trata de temas
recurrentes como la formación de los representantes populares (diputados y
senadores), cuestión ésta que fue ampliamente debatida por los constituyentes
del 56-57; la exigencia institucional (y lógica) de un cuerpo de asesores
parlamentarios que doten de tecnicidad a la labor creativa del cuerpo
legislativo y que constituya una garantía respecto del contenido de las normas,
erradicando de paso algunas prácticas “laborales” que no han beneficiado ni a
los órganos legisferantes ni a la ciudadanía; el reconocimiento de un marco
jurídico olvidado o soslayado como es la posibilidad de que los cuerpos
legislativos puedan solicitar su opinión a los órganos encargados de la
aplicación de las normas que se crearán o modificarán; así como la posibilidad
de instituir mecanismos que prevengan la creación de normas defectuosas,
inviables o ineficaces. Todos estos temas bordean la discusión sobre la
creación de normas legales que sean eficaces, pero, y hay que recalcarlo, no
sólo esos temas.
Evidentemente el de la
comunicación interinstitucional es un tema bastante complejo en nuestro país,
máxime cuando estamos en presencia de órganos diferenciados, los cuales, hay
que mencionarlo, han aumentado en los últimos años orientando una nueva
discusión sobre la división del poder público del Estado mexicano, y, por otra
parte, en un contexto de redefinición política, por cuanto el derrumbe del
sistema de partido hegemónico implica la existencia de gobiernos divididos en
los tres órdenes de gobierno que llevan aparejada la poca disponibilidad de la
clase política para sostener un debate de altura en el ámbito de creación
normativa legal (y en muchos otros ámbitos donde los consensos son requeridos).
Creo que siguen pendientes, en
relación la eficacia de la norma, el establecimiento de una revisión previa de
la constitucionalidad de las normas (pero más amplia que la sola
correspondencia y sujeción a los mandatos constitucionales) y el reconocimiento
de la vacatio legis como instrumento
que permite la eficacia normativa por la disponibilidad cognitiva para los
operadores jurídicos.
Una norma que obligue a la
comunicación interinstitucional resultaría opresiva para los que piden la
opinión y para los que opinan. Debería limitarse esta opción para aquellos
casos en que el derecho de iniciativa sea ejercido por el órgano al que se
solicita la opinión, lo cual implica replantear los sujetos legitimados para
ello. Creo, y eso fue discutido en la mesa, que está pendiente de discusión el
papel que debe desempeñar la academia y la sociedad civil en los procesos
legislativos.
Por último, no debe obviarse
que éste es también un tema de cultura jurídica, tanto de los operadores
jurídicos como de la ciudadanía.
Notas:
[1] En este caso enfocaremos
el tema a las reformas que deben aplicar los Poderes Judiciales (federal y
estatales); sin embargo, muchos de los comentarios que aquí se hacen pueden ser
trasladados a los poderes ejecutivos, e inclusive a los órganos desconcentrados,
quienes también se topan con diversos problemas en la aplicación en las leyes
que se les encomiendan.
[2] A nivel federal, los artículos 55 y 58 establecen los requisitos para
ser diputados y senadores, los cuales consisten en:
“Art. 55.- Para ser diputado se requieren los siguientes
requisitos:
I.- Ser ciudadano mexicano, por nacimiento, en el
ejercicio de sus derechos.
II.- Tener veintiún años cumplidos el día de la elección.
III.- Ser originario del Estado en que se haga la
elección o vecino de él con residencia efectiva de más de seis meses anteriores
a la fecha de ella.
Para poder figurar en las listas de las circunscripciones
electorales plurinominales como candidato a diputado, se requiere ser
originario de alguna de las entidades federativas que comprenda la
circunscripción en la que se realice la elección, o vecino de ella con
residencia efectiva de más de seis meses anteriores a la fecha en que la misma
se celebre.
La vecindad no se pierde por ausencia en el desempeño de
cargos públicos de elección popular.
IV.- No estar en servicio activo en el Ejército Federal
ni tener mando en la policía o gendarmería rural en el Distrito donde se haga
la elección, cuando menos noventa días antes de ella.
V. No ser titular de alguno de los organismos a los que
esta Constitución otorga autonomía, ni ser Secretario o Subsecretario de
Estado, ni titular de alguno de los organismos descentralizados o
desconcentrados de la administración pública federal, a menos que se separe
definitivamente de sus funciones 90 días antes del día de la elección.
No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, ni Consejero Presidente o Consejero Electoral en los consejos
General, locales o distritales del Instituto Federal Electoral, ni Secretario
Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio
Instituto, salvo que se hubieren separado de su encargo, de manera definitiva,
tres años antes del día de la elección.
Los Gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal no podrán ser electos en las entidades de sus respectivas
jurisdicciones durante el periodo de su encargo, aun cuando se separen
definitivamente de sus puestos.
Los Secretarios del Gobierno de los Estados y del
Distrito Federal, los Magistrados y Jueces Federales o del Estado o del
Distrito Federal, así como los Presidentes Municipales y titulares de algún
órgano político-administrativo en el caso del Distrito Federal, no podrán ser electos
en las entidades de sus respectivas jurisdicciones, si no se separan
definitivamente de sus cargos noventa días antes del día de la elección.
VI.- No ser Ministro de algún culto religioso, y
VII.- No estar comprendido en alguna de las incapacidades
que señala el artículo 59”.
“Art. 58.- Para ser senador se requieren los mismos
requisitos que para ser diputado, excepto el de la edad, que será la de 25 años
cumplidos el día de la elección”.
[3] Con “tomar en cuenta” no
me refiero a que deban acatarse las observaciones realizadas, sino a obligar a
que se den a conocer tales observaciones a todos los legisladores, para que al
momento de votar la ley correspondiente tengan conocimiento pleno de las
opiniones realizadas por el destinatario de la norma.
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