Inviolabilidad de los parlamentarios, daño moral y responsabilidad
estatal
David Cienfuegos Salgado
Este trabajo
tiene su origen en las reflexiones que provocó en su momento el fallo de la Primera Sala de la SCJN en el amparo en revisión
2214/98, resuelto el 24 de mayo de 2000. En una primera aproximación habíamos
partido de la cuestión ¿los diputados
pueden o no ser sujetos a la actividad de los tribunales civiles como
demandados en una acción de daño moral? Ahora, la existencia de un nuevo régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado es ocasión propicia para cuestionarnos
de nueva cuenta sobre la responsabilidad que surge por la actuación dañosa de
nuestros legisladores en el desempeño de su cargo.
Al resolver el AR
2214/98 la Primera Sala
de la SCJN
consideró que el fuero establecido en el artículo 61 constitucional era
suficiente para evitar que los legisladores federales se vieran involucrados en
acciones civiles que pretendieran la condena por daño moral, por lo que se
consideró improcedente una reclamación en tal vía y se estableció, a mi
parecer, una suerte de impunidad en la materia.
La cuestión que
quedó pendiente en aquel momento fue la siguiente: ¿es el Estado civilmente responsable del daño moral causado por sus
agentes en el desempeño de sus funciones, cuando éstos por mandamiento legal
son irresponsables? Esa es la cuestión sobre la cual reflexionamos en esta
breve ponencia.
Hay diversos
artículos y principios constitucionales referidos al tema, pero para efecto de
centrar esta ponencia me parece que debe iniciarse con la trascripción de los
dos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se
involucran en la reflexión que propongo, que son los siguientes:
1. El artículo
61, que señala:
Los diputados y senadores son
inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de
sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada
Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la
misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.
2. El segundo
párrafo del artículo 113, que establece:
La
responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad
administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,
será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización
conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
Este último
párrafo fue incorporado recientemente al texto constitucional, estableciendo
una prudente vacatio legis para su
entrada en vigor. Debe señalarse que la reforma constitucional en la materia
vino acompañada, tiempo después con la expedición de la reglamentaria Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado, y, consecuentemente con la supresión del régimen de
responsabilidad estatal en el Código
Civil Federal.
La reflexión que
ahora se presenta está relacionada con la cuestión, persistente pero
pertinente, de si, con el nuevo marco jurídico, ¿sería posible la condena de un
legislador federal que con sus expresiones cause un daño moral a un particular? O si, dada la imposibilidad de someter a un legislador a
un proceso de reparación de daño moral (vía civil), la responsabilidad debe ser
exigida directamente al Estado, dada la especial circunstancia del servidor
público involucrado.
Debe recordarse que el artículo 111 constitucional
señala que “En
demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no
se requerirá declaración de procedencia”, es decir, existe la posibilidad de
tal vía, tratándose del daño moral, sin embargo, también debe reiterarse que
con la regulación legal de la materia se suprimió del Código Civil Federal lo relativo al régimen de responsabilidad
estatal.
Lamentablemente,
la reglamentaria Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado excluye de la indemnización “los
daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad administrativa
irregular del Estado”.
La cuestión sigue teniendo como telón de fondo la
aparente colisión de dos derechos, ninguno más importante que el otro; por
ello, el interés que puede suscitar en ciudadanos y autoridades es mayor. Por
una parte, se exige protección para la función legislativa y en específico para
las figuras de los representantes que la realizan, conforme al articulo 61
constitucional; por la otra, se exige protección para el ciudadano que por el
ejercicio de la función legislativa ve afectada su esfera patrimonial moral y
se vulneran sus derechos de la personalidad, ámbitos que consideramos protegidos
por el artículo 16 constitucional.
¿Hasta
donde el ciudadano está obligado a soportar un daño de parte de un agente
estatal?
INVIOLABILIDAD DE DIPUTADOS Y SENADORES Y DAÑO MORAL
Sobre la cuestión planteada en el amparo en revisión
2214/98
David Cienfuegos Salgado
[Este artículo apareció publicado en la revista
Iniciativa,
Toluca, Méx., no. 11, abril-junio de 2001, pp. 35-63. La revista es editada por
el Instituto de Estudios Legislativos de la Legislatura del Estado de México.]
En este trabajo
nos ocuparemos brevemente de una resolución judicial que ha puesto fin a una
controversia que pudiera parecer prima facie baladí: ¿los diputados pueden o no ser sujetos a la actividad de los
tribunales civiles como demandados en una acción de daño moral? Este problema
fue planteado en el amparo en revisión 2214/98 y fallado el 24 de mayo de 2000
por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En el fallo en
cita, la Corte se ha manifestado en el sentido de considerar que el fuero,
establecido en el artículo 61 constitucional que señala: Los diputados y
senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño
de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellas. El Presidente de cada
Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la
misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar, es
suficiente para evitar que los representantes de la nación se vean involucrados
en acciones civiles que pretendan la condena por daño moral.
En la controversia
planteada, hay dos derechos puestos en juego, ninguno más importante que el
otro; por ello, el interés que puede suscitar en ciudadanos y autoridades es
mayor. Por una parte, se exige protección para la función legislativa y en
específico para las figuras de los representantes que la realizan, conforme al
articulo 61
constitucional;
por la otra, se exige protección para el ciudadano que por el ejercicio de la
función legislativa ve afectada su esfera patrimonial moral y se vulneran sus
derechos de la personalidad, ámbitos que consideramos protegidos por el
artículo 16 constitucional.
La justicia, ese
ente que forzadamente queremos encarnar en los tribunales federales, ha dictado
un fallo que consideramos correcto, pero al que debieran hacerse algunas
adiciones, que no correcciones y que serán expresadas en la parte final de
estas reflexiones sobre la inviolabilidad parlamentaria y el daño moral, junto
con las inquietudes que sobre esta figura se plantean los doctrinarios
contemporáneos.
A continuación
esbozaremos algunas precisiones sobre los conceptos de fuero e inviolabilidad
de los diputados y senadores, derivadas tales precisiones de una lectura atenta
del texto constitucional, de la revisión etimológica y doctrinal y de los
criterios jurisprudenciales.
Conforme al
precepto constitucional, hay una prohibición expresa para intentar siquiera la
reconvención de los diputados y senadores por las opiniones manifestadas en el
desempeño de sus cargos. Vale la pena detenernos en este punto para ocuparnos
de dilucidar el origen y alcance de esta institución del sistema jurídico
mexicano, distinguiendo entre fuero, inmunidad, inviolabilidad y privilegio en
el ámbito de los integrantes de las Cámaras de Senadores y Diputados, antes de
analizar el fallo de la Primera Sala del máximo tribunal.
Vale la precisión toda vez que es lugar común señalar que el fuero
constitucional de los miembros de las cámaras lleva imbíbita la idea de la
inviolabilidad parlamentaria, lo cual no es así. El artículo 61 se ocupa de dos
prerrogativas: en el primer párrafo alude a la figura de la inviolabilidad y en
el segundo al fuero. Cabe pues referirse a varios conceptos para que de su
definición precisemos el contenido de cada institución jurídica. Para los
efectos del presente trabajo vale referirnos a privilegio, fuero, inmunidad e
inviolabilidad, así como el adjetivo parlamentario que suele endilgarse a los
conceptos anotados.
Debe entenderse
por privilegio la prerrogativa, el derecho exclusivo, la inmunidad o la
ventaja especial. Etimológicamente deriva del latín privilegium que
significa privilegio o ley que afecta a un individuo, de privus, individual
y legium, de leg, lex, ley. En tal sentido el fuero es uno de los privilegios que
tienen cierta clase de sujetos por virtud de ley. El Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación determinó en junio de 1996 que “el fuero es, según su
génesis, un privilegio que se confiere a determinados servidores
públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento, así como
para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado, dentro de regímenes
democráticos”.
Fuero es la ley o
código, aunque también se entiende como privilegio o exención, deriva del latín
forum, tribunal o foro. En un sentido histórico el fuero se refiere al documento o recopilación
de textos conteniendo leyes o prerrogativas de los habitantes de un lugar en un
momento histórico determinado; en un sentido jurídico se refiere a la
jurisdicción, a la competencia en razón de materia. Hoy día identificamos al fuero como la protección
ofrecida a determinados sujetos para que no acudan ante las jurisdicciones,
sino es mediante un procedimiento específico.
Respecto de la inmunidad,
diremos que expresa la calidad de inmune, y en tal sentido inmune es el
exento, el libre, el no afectado. Proviene del latín inmunis que
significaba al exento de impuestos, a quien no tiene que realizar ciertos
servicios públicos; de im, no, sin, y munis, servicios ejecutados
para la comunidad. En este caso la inmunidad sería la consecuencia del fuero, sería la
concretización del privilegio de no quedar sometido a los tribunales, a menos
que se cumplan con ciertos requisitos previamente señalados en la ley. La
Primera Sala de la Corte Suprema mexicana señaló en abril de 1946, que los
miembros del Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre
nosotros como fuero constitucional”.
La inviolabilidad
hace referencia a lo que no puede ser violado. Violar es infringir (una ley
o precepto), pero también significa el tener acceso carnal con una mujer por la
fuerza, implica el concepto de profanación. Proviene del latín violare,
infringir, profanar, tratar con violencia o con fuerza. En el caso que nos ocupa, la inviolabilidad ha transmutado hacia el
sentido de lo que no puede ser atacado, lo que no puede tener repercusión
negativa.
Finalmente, lo
parlamentario alude a la asamblea nacional legislativa, a los órganos
colegiados encargados de la producción de leyes. Parlamento deriva
probablemente del francés parlement, que a su vez deriva de parler, hablar
(del latín medieval parabolare, hablar, del latín tardío parabola, discurso,
y ment, resultado, acción, lugar, del latín mentum. Por evidente uso, lo parlamentario se ha ampliado a todo aquel órgano
colegiado creador de leyes, y en tal sentido los criterios de los tribunales
federales han adoptado el vocablo parlamentario para referirse a los órganos
legisladores del sistema jurídico mexicano, tanto a nivel federal como estatal.
Lo anteriormente
vertido nos permite señalar que, en el caso que nos ocupa, cabe hablar
únicamente de inviolabilidad de diputados y senadores, o incluso de
inviolabilidad parlamentaria, mas no de fuero parlamentario. Esta
inviolabilidad se refiere a la imposibilidad jurídica de reconvenir a los
legisladores por la expresión de ideas en el ejercicio de su encargo
constitucional. Pedroza de la Llave señala que la inviolabilidad de los
diputados y senadores por sus opiniones es “aquella protección procesal que los
parlamentarios tienen, ni siquiera cuando éstos hubiesen terminado su encargo,
de no poder ser demandados o arrestados por sus opiniones, es decir, por la
mera expresión de sus ideas, ya sea por lo que digan, escriban o realicen en el
ejercicio de su encargo o quehacer parlamentario, a pesar de que estas
manifestaciones pudiesen constituir un delito como la difamación, la calumnia o
la injuria”.
En tratándose de
la manifestación de las ideas, y en relación con la protección brindada a los
parlamentarios mexicanos, se ha señalado: que la acción de reconvenir a una
persona por las opiniones que emita es reprimir la libertad de expresión; al
castigar, amonestar o sancionar de cualquier manera alguna expresión.
El término reconvención
que se utiliza en la Constitución del país, es traducido en latín por admonitio
que significa amonestación. Si la reconvención opera contra la expresión de
las ideas o la actividad de los diputados, estamos limitando a una libertad
pública, que si es grave cuando se le infringe a un ciudadano, es mas grave
todavía cuando con ella se debilita una institución de gobierno, como la
libertad dentro del recinto de un Congreso.
Por su parte, la
Sala, al ocuparse del amparo 2214/98 señaló que “reconvenir es un verbo que se
utiliza para significar la exigencia de responder por el contenido de una
opinión expuesta con motivo de la función hacedora de las leyes”. Couture
define la reconvención como la mutua petición, la contrademanda,
derivando el término del latín tardío reconventio, -nis que textualmente
significa “acuerdo para repudiar o rechazar algo”.
Estamos ante una interpretación diversa del término reconvención, por
lo que debemos considerar el origen de tal institución para verificar el
alcance que tiene el término empleado por el Constituyente mexicano. Esta
diversidad de definiciones dificultan el estudio de la institución, sin
embargo, la revisión histórica dilucidará algunas cuestiones.
En el derecho
nacional podemos encontrar un antecedente en el artículo 128 de la Constitución
española de 1812, vigente durante corto tiempo, según el cual, los diputados
eran inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso ni por ninguna
autoridad podían ser reconvenidos por ellas. Escriche menciona que en las
causas criminales que contra ellos se intentasen, se preveía que no podrían ser
juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma prescritos en el
reglamento del gobierno interior de las mismas; y durante las sesiones y un mes
después de ellas no podían ser demandados civilmente, ni ejecutados por deudas. Es de mencionar que este sería el primer antecedente que rige en el
sistema jurídico, todavía colonial, mexicano.
Más adelante en
febrero de 1822 se dicta un decreto sobre la inviolabilidad de los diputados,
donde se señala que no podrá intentarse contra las personas de los diputados
acción, demanda, ni procedimiento alguno en ningún tiempo, y por ninguna
autoridad, de cualquier clase que sea, por sus opiniones y dictámenes. Durante
el Imperio Mexicano, los miembros de la Junta Nacional Instituyente, conforme
al artículo 27 del Reglamento Provisional Político, eran “inviolables por las
opiniones políticas que manifiesten en el ejercicio de sus funciones, y no
podrán ser perseguidos por ellas en ningún tiempo, ni ante autoridad alguna”.
Adviértase que en este último caso la inviolabilidad se limita a las
opiniones políticas.
En términos generales, estos antecedentes son construidos a partir de una
institución que se remonta a la Inglaterra del siglo X, y que aparece
consagrada en el Bill of Rights de 1689: freedom of speech, al
lado de la freedom from arrest. Esta figura jurídica eximía de
responsabilidad a los miembros del Parlamento por las manifestaciones
realizadas en sus discursos y debates tanto dentro como fuera del Parlamento.
En la España del siglo XII, las Cortes que se convocaban reunían a los
procuradores de las diversas poblaciones; además de la protección que se daba
al local en el que se reunían, protección derivada del Fuero Real, encontramos
que se favorecía la libertad de pensar y exponer su dictamen, pues se disponía
que en “el lugar donde se habría de celebrar Cortes no solamente debía estar
quieto y tranquilo, sino también desembarazado de tropas, de la fuerza armada y
de pretendientes poderosos de quien los votantes pudieren recelar alguna
violencia y opresión... Nada pues debería empequeñecer la libertad de los
representantes del pueblo, ni la presencia y respeto de la augusta persona del
monarca, ni la autoridad de los grandes de su Corte, ni el influjo de sus
ministros y consejeros”.
La inclusión de esta figura en los sistemas jurídicos modernos ha sido
caracterizada por Héctor Rivera Estrada como un “uso del absolutismo, un uso
monárquico de concesión que devino a derecho constitucional democrático o
representativo, popular o republicano, sin que el poder o la gracia derivara de
la persona del monarca sino de la ley y de la Constitución misma”.
En el caso de nuestro país, los antecedentes reseñados cristalizarían en
el artículo 42 de la Constitución de 1824 que señaló: “Los diputados y
senadores serán inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de
su encargo, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”. Esta redacción serviría
de base para las subsiguientes constituciones.
Si revisamos la
vigente redacción y la comparamos con la de 1824 encontraremos que son casi
iguales. En la obra Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus
constituciones se reseñan los veintidós antecedentes constitucionales de
esta disposición; remitimos a su consulta para revisar los escasos cambios que sufrió
el artículo hasta 1917, fecha esta última en que se dicta su actual redacción,
con la siguiente consideración: “El articulo 61 del proyecto de reformas que
establece la inviolabilidad de los senadores y diputados por la manifestación
de sus opiniones en el desempeño de sus cargos, es un precepto universalmente
admitido, por estar vinculada con él la garantía de que los representantes del
pueblo puedan proponer toda clase de modificaciones a las leyes existentes.
Pues si esta inviolabilidad no existiera cuando un diputado proponga que se
reforme una ley y, al efecto, censure la existente, podría en algún caso
tomársele como trastornador del orden público y apologista de un delito. Así
pues, la función legislativa requiere la más completa libertad de los diputados
y senadores. Este articulo es igual al 59 de la Constitución de 1857, reformado
el trece de noviembre de 1874”.
González Oropeza
señala que la necesidad de que el fuero de los diputados se respetara, se hizo
patente desde el inicio de la vigencia de la Constitución de 1917. Tal
afirmación parte del hecho de que el 10 de agosto de 19 18 se solicitó a la
Comisión Permanente del Congreso que se respetara el fuero del diputado federal
Isaac Arriaga, pues había sido detenido en Morelia, por incitación a la
rebelión e injurias contra el gobernador de Michoacán, Pascual Ortiz Rubio. La
Comisión Permanente designó una comisión encabezada por Juan Sánchez Azcona
para que solicitara a Carranza su intervención. En este caso se argumentó que,
en virtud de que la acción penal ya se había ejercitado, el Poder Ejecutivo no
tenía posibilidad de intervenir. Finalmente, la demanda de amparo promovida por
Francisco Mújica protegió al diputado Arriaga. Al respecto remitimos al
criterio que sustentó la Corte y que aparece transcrito líneas adelante.
De lo que hasta aquí se ha expuesto podemos inferir que la reconvención
se refiere a la exigencia de una satisfacción por las expresiones vertidas.
Así, los diputados encuentran en la inviolabilidad la protección necesaria para
desarrollar su labor. Pero adviértase que la protección se da, en un primer
momento, frente a los órganos del Poder Público, distinto de los particulares,
aún cuando éstos no quedan expresamente excluidos.
PRECISIÓN
CONCEPTUAL
Por cuanto hace a la concepción del fuero constitucional que se vincula
al supuesto de la inviolabilidad de los diputados por las expresiones hechas
durante su encargo, debemos hacer la precisión pertinente.
Hemos advertido
al inicio que consideramos como instituciones distintas el fuero y la
inviolabilidad de los parlamentarios. Algunos autores se inclinan a suponer la segunda como consecuencia de la
primera. Por ejemplo, Rivera Estrada señala: “El fuero tiene un doble aspecto:
fuero como inviolabilidad, es decir, como garantía constitucional que protege a
la libertad de crítica; e inmunidad, no impunidad, como privilegio y garantía,
que es temporal de conformidad a la duración del cargo y relativa debido a que
si se integra una averiguación previa pero no se llevan a cabo las formalidades
en tanto no lo decide el órgano legislativo”. Cabe mencionar que el concepto fuero es definido por el autor en cita
como “un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para
salvaguardarlos de eventuales acusaciones”. El Pleno de la Corte ha señalado: “el llamado ‘fuero’
no es un derecho sustantivo e inherente de las personas que transitoriamente
tengan el rango de servidores públicos sino un atributo en razón de la función
que desempeñan”.
Para nosotros es evidente que el fuero no incluye la figura de la
inviolabilidad, toda vez que los demás funcionarios, distintos de los
legisladores, pueden ser acusados conforme al procedimiento constitucional por
sus expresiones, gozando de fuero constitucional. Es decir, el fuero no protege
la libertad de pensamiento y pronunciamiento cuando se afectan intereses
particulares o públicos. En cambio, en tratándose de los parlamentarios la
prohibición es absoluta: jamás podrán ser reconvenidos. Esto debe entenderse
así por el simple hecho de que se trata de instituciones diversas.
La confusión puede darse cuando pensamos en el fin u objetivo que tienen
tales figuras, y en los que han de coincidir necesariamente: permitir que los
parlamentarios puedan desempeñar sus cargos con libertad, independencia y sin
presiones. Sin embargo, ello no debe dar margen a tal error. Tan es así que la
legislación de otros países permite la distinción pues enumera en lugar aparte
la inviolabilidad parlamentaria y el fuero constitucional, tal y como lo hace
la Carta Magna mexicana.
Ahora bien, el
artículo 109 constitucional en lo relativo al juicio político señala: “No
procede el juicio político por la mera expresión de ideas”. Pero esta
prohibición de procedimiento no debe entenderse como la asunción de la figura
de la inviolabilidad para los servidores públicos consignados en el 108
constitucional. pues en realidad el juicio político procede en contra de los
servidores públicos cuando en ejercicio de sus funciones incurran en
actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho. Es decir deja fuera el supuesto
que podría ocuparnos, y que es la expresión de ideas que resulten en menoscabo
a los derechos de la personalidad de un particular.
En el artículo
111 constitucional se establece la declaración de procedencia. la cual opera en
tratándose de la comisión de delitos por parte de servidores públicos. Esta
figura no otorga protección absoluta pues debe atenderse al hecho de que en
caso de que la resolución fuere negativa se suspende cualquier procedimiento
posterior, aclarándose en el texto constitucional que ello no será obstáculo
para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso, cuando el
inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga
los fundamentos de la imputación.
Respecto de las
jurisdicciones de índole civil, el mismo numeral constitucional prevé que en
demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no
se requerirá declaración de procedencia.
Es fácil
advertir que estamos ante supuestos diferentes: el fuero constitucional
presenta dos figuras relacionadas, el juicio político y la declaración de
procedencia, mismas que no deben confundirse y sin que éstas operen
en los casos de asuntos del orden civil, como sería en última instancia el daño
moral.
Sobre el fuero
constitucional los tribunales federales se han pronunciado, entre otras, de la
siguiente manera:
FUERO
CONSTITUCIONAL Ninguna
autoridad, por elevada que sea, puede restringirlo, privando de la libertad a
un presunto diputado. (Queja en amparo penal. Arriaga J. Isaac. 17 de agosto de 1918. Unanimidad de once votos, en
cuanto al primer punto, por mayoría de ocho votos en cuanto al segundo punto.
Disidentes: Enrique Moreno, Manuel E. Cruz y Victoriano Pimentel; y por mayoría
de siete votos, contra cuatro en cuanto al tercero y último. Disidentes:
Santiago Martínez Alomía, Ernesto García Parra, Agustín Urdapilleta y Enrique
M. de los Ríos. La publicación no menciona el nombre del ponente).
DESAFUERO DEL
CARGO DE DIPUTADO, CONTRA ÉL ES IMPROCEDENTE EL AMPARO. La declaración de una Legislatura Local, privando del
cargo de diputado a una persona, debe considerarse como acto meramente
político; pues la privación del cargo de representante del pueblo se relaciona
con facultades inherentes a la ciudadanía; no tiene conexión alguna con los
derechos del individuo, considerado como tal, y que se denomina garantías
individuales, consignadas en
los veintinueve primeros artículos de la Constitución Federal y, por tanto,
procede sobreseer en el amparo que se endereza contra dicho acto, por no
tratarse de garantías individuales. (Amparo penal directo 5904/33. Azua Lorenzo
y coagraviados. 25 de septiembre de 1936. Unanimidad de cuatro votos. La publicación
no menciona el nombre del ponente).
FUERO
CONSTITUCIONAL Los miembros del
Poder Legislativo gozan de una inmunidad que se conoce entre nosotros como
fuero constitucional. Esa prerrogativa es indispensable para la existencia de
las instituciones que salvaguarda, a virtud de la cual, quienes la disfrutan.
tienen la facultad de no comparecer ante cualquiera jurisdicción extraña sin
previa declaración del propio cuerpo o cámara a la que pertenece el acusado y
esa declaración debe ser emitida por mayoría de votos del número total de sus
miembros: La norma constitucional que esto establece, se informa en una
necesidad política que descansa en impedir que la asamblea sea privada de uno o
parte de sus miembros por intervención de una jurisdicción extraña y sólo puede
suceder esto, con la autorización que la propia asamblea dé en la forma
constitucional antes expresada; y si es verdad que el fuero tiende a proteger
la independencia y autonomía de un poder frente a los otros, esto no implica
revestir a sus miembros de impunidad, sino que condiciona la intervención de
otras jurisdicciones a la satisfacción de determinados presupuestos que sólo
pueden ser calificados por la cámara relativa, y mientras no exista el
consentimiento de la asamblea, ninguno de sus miembros puede ser enjuiciado por
otra autoridad. Este principio
o corolario que se establece de una manera indubitable en el articulo 109 de la
Constitución, implica que la licencia concedida a un diputado, no tiene más
valor que el de un permiso para separarse del cargo. pero no de un desafuero
para el cual es necesario el consentimiento y la decisión de la cámara a la que
pertenecía, dado por mayoría absoluta de votos de los miembros que la integran;
y mientras no exista esa declaración, es indudable que dicho diputado no ha
sido desaforado legalmente y por ende, ninguna autoridad judicial puede
enjuiciarlo, al grado de ser privado de su libertad, por la comisión de los
hechos delictuosos que se le imputen. Es necesario insistir en que la
licencia concedida a un diputado para separarse de su puesto, no implica
privación de su fuero, o sea de la prerrogativa que nuestra ley constitucional
le otorga en forma refleja del derecho objetivo que la Carta Fundamental fija para proteger la soberanía de los órganos legislativos,
pues que siendo el fuero una prerrogativa esencial para la
existencia misma del cuerpo en cuya garantía ha sido establecida, los sujetos
particulares que lo integran resultan beneficiados, no porque se les
conceda a cada uno de ellos particularmente ninguna tutela, sino que se
benefician por parte y como consecuencia del beneficio común, y tal beneficio, que descansa en el interés público, tiende a proteger al órgano colegiado
para que sea inviolable; pero esto sólo puede lograrse protegiendo a cada uno de sus componentes de donde resulta que ese beneficio no viene a ser,
sino un interés jurídicamente protegido. o sea un derecho reflejo y específico
que corresponde a cada uno de los miembros de las Cámaras Legislativas fijado
en el artículo 109 constitucional. Sin embargo, no puede renunciar a ese derecho, porque el beneficio de la
ley no está establecido únicamente en favor del particular, sino como miembro
de una cámara que es en realidad la que tiende a ser protegida
constitucionalmente con objeto de que su función de soberanía no se menoscabe;
por eso es que nuestra Constitución únicamente faculta a ese órgano para que
decida por mayoría absoluta de votos, si no uno de sus miembros puede ser
enjuiciado por delitos del orden común y por la autoridad judicial competente.
No obstante esto, es indispensable convenir en que esa prerrogativa establecida
en favor de la cámara, finca un interés en cada uno de sus miembros que debe
ser jurídicamente protegido. pero esto no implica en forma alguna que pueda
renunciarse a ese beneficio, porque los beneficios que establecen las leyes de
orden público son irrenunciables, puesto que se establecen para satisfacer
intereses sociales, ya que sólo pueden renunciarse los beneficios que la ley
concede exclusivamente a los particulares, si no se afectan los derechos de
terceros. Por estos conceptos el fuero no puede renunciarse, ya que únicamente
puede privarse de él a virtud de una función de soberanía que realice la cámara
a la que pertenezca el miembro o individuo que es objeto de una decisión sobre
este particular, pero éste, como tal y mientras no haya sido privado de ese
beneficio, no puede ser sujeto a proceso, y en consecuencia, no puede ordenarse
su aprehensión, pues al hacerlo, se viola el artículo 16 constitucional, toda
vez que la jurisdicción represiva, bien sea del orden común o federal, no es
competente para realizarlo, puesto que no se han satisfecho las condiciones de
procedibilidad y punibilidad, a virtud del obstáculo que de una manera expresa
señala el artículo 109 de nuestra Constitución Federal. Por otra parte, y para
que se perciba la profunda diferencia entre una licencia concedida, aun cuando
haya sido solicitada con el propósito de someterse a los órganos de Poder
Judicial, y el desafuero constitucional, es pertinente advertir que por medio
de la primera, no se pierde el carácter de representante popular y el
interesado puede volver a sus funciones al terminar esa licencia, o cuando lo
estime conveniente, dándola por concluida, en tanto que tratándose de
desafuero, el representante popular queda desde luego separado del cuerpo a que
pertenece, sin que pueda volver a recuperar su cargo, aun cuando sea absuelto
en el proceso judicial correspondiente: además, en el caso de licencia, aparte
del derecho de percibir sus dietas respectivas, el representante popular
conserva su carácter de tal, con todas sus inmunidades, de tal manera que si
cometiere un delito del orden común o de naturaleza oficial, dentro del plazo
de la licencia, no podrá ser enjuiciado, sino con las formalidades previas que
señala la Constitución; en cambio con el desafuero, queda en calidad de simple
ciudadano, y puede ser enjuiciado por las autoridades judiciales no sólo por el
delito que originó el desafuero, sino por cualquiera otro delito posterior, sin
requisito previo alguno, Por último, en su parte formal se diferencia la
licencia y el desafuero, en que para conceder la primera, basta un quórum
ordinario, y para decretar la segunda, es necesario el quórum que la
Constitución General señala. (Amparo penal revisión 4287/45. Joffre Sacramento.
8 de abril de 1946. Unanimidad de cuatro votos, por lo que se refiere a la
concesión del amparo y por mayoría de tres votos, en cuanto a los fundamentos.
Ausente: José Rebolledo. Disidente: José M. Ortiz Tirado. La publicación no
menciona el nombre del ponente).
CONTROVERSIAS
CONSTITUCIONALES, FUERO, CONCEPTO DE, El fuero es, según su génesis, un privilegio que se confiere a
determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones
sin fundamento. así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del
Estado, dentro de regímenes democráticos. No es lo que en la teoría del delito
se llamo excluyente de responsabilidad, que impediría en todo caso que la
figura delictiva llegare a constituirse, sino un impedimento legal para que
quien goce de esa prerrogativa no quede sometido a la potestad jurisdiccional.
Por tal razón, la circunstancia de que un servidor público esté provisto de
inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa
correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye
o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos
aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las
autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de
respetarla, no a la facultad-deber que tiene la institución del Ministerio
Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos. (Controversia
constitucional 11/95. Roberto Madrazo Pintado, Pedro Jiménez León y Andrés
Madrigal Sánchez, en su carácter de Gobernador, Presidente del Congreso y
Procurador General de Justicia del Estado de Tabasco, respectivamente, contra
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Procurador General de la
República. 26 de marzo de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: Presidente
José Vicente Aguinaco Alemán, Secretario: Jesús Casarrubias Ortega).
De lo transcrito
puede advertirse que el criterio de los tribunales federales en relación con el
fuero, dista mucho de considerar a la inviolabilidad de diputados y senadores
como implícita en el concepto de fuero. Ello permite sostener la idea de que el
fuero y la inviolabilidad son instituciones diversas en el ordenamiento mexicano.
ANTECEDENTES DEL
AMPARO EN REVISIÓN
Adelantábamos
que el interés en el tema parte de una reciente resolución del máximo tribunal
mexicano, de la cual nos ocuparemos a continuación. En términos generales la
cuestión controvertida fue la siguiente:
Los quejosos, A
y B, diputados federales, que formaban parte de la Comisión dedicada a dar
seguimiento a las investigaciones realizadas respecto del asesinato de C,
conocido político mexicano, hicieron manifestaciones en relación a las
investigaciones, las cuales, según D, tercero perjudicado, le causaron un daño
moral, y lo motivaron para interponer la demanda del juicio ordinario civil en
contra de los diputados. El Juez que conoció el asunto resolvió “sin lugar a
admitir la demanda... en virtud de que como se desprende de los hechos en que
el actor funda su demanda, tales codemandados [A y B] son diputados federales
y... las opiniones de dichos diputados fueron expresadas en el desempeño de sus
cargos y por tanto, no pueden ser reconvenidos por ellas”.
Inconforme con
la resolución, se interpuso el recurso de queja por el demandante [D] y la
Primera Sala del Tribunal Superior de Justicia declaró procedente el recurso y
revocó el auto de inadmisión de la demanda, tras considerar que “el juez estaba
obligado a admitir la demanda, en virtud de que no puede declarar a priori
que las manifestaciones de los diputados [A y B] fueron efectuadas en el
ejercicio de su encargo si ni siquiera se han desahogado las pruebas
pertinentes en el procedimiento... debe darse oportunidad al actor [D] para que
demuestre en juicio sus aseveraciones y a los demandados para ser oídos y
vencidos…, el artículo 61... no prohibe expresamente la interposición de
demandas por particulares en contra de los diputados”.
Los quejosos [A
y B] interpusieron demanda de amparo contra tal resolución ante el Juez Cuarto
de Distrito, quien desechó tal demanda por notoriamente improcedente. El
argumento utilizado señaló que “los actos... no tienen como consecuencia
inmediata la afectación de alguno de los derechos fundamentales del hombre o
del gobernado que tutela la Constitución Federal, por medio de las garantías
individuales, dado que no se alega la infracción de derechos sustantivos, sino
la conculcación de derechos adjetivos que sólo producen efectos meramente
intraprocesales”.
Inconformes [A y B] interpusieron el recurso de revisión, del cual
conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil, mismo que revocó la
resolución del Juez Cuarto de Distrito en Materia Civil ordenándole “admitir la
demanda de garantías en caso de no existir diversa causal de improcedencia”,
pues se consideró que “es evidente que al ser reconvenidos, se les puede
afectar de modo directo e inmediato en sus derechos sustantivos”.
El citado Juez
Cuarto de Distrito resolvió conceder el amparo y protección federal solicitada
por los quejosos [A y B]. Inconforme el tercero perjudicado [D] interpuso
recurso de revisión del que conoció el Segundo Tribunal Colegiado en materia
civil, mismo órgano jurisdiccional que confirmó la sentencia del multicitado
Juez Cuarto de Distrito.
En cumplimiento
de la ejecutoria respectiva, el magistrado de la Primera Sala del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal emitió la resolución que se reclamó
en el amparo en revisión que se analiza. En ésta se revoca la inadmisión de la
demanda civil en contra de A y B, y se dispone sea admitida a trámite,
considerando entre otros lo siguiente:
La intelección del primer párrafo del artículo 61
constitucional, en relación con el artículo III lleva a concluir que al
preceptuar la primera norma citada que los diputados no pueden ser reconvenidos
por las opiniones que manifiesten en sus cargos, se refiere a que dichos
funcionarios no pueden ser enjuiciados penalmente por dichas opiniones, pues por virtud del fuero del que se encuentran investidos, sus opiniones son inviolables.
Por otra parte,
el segundo párrafo del artículo 61, armonizado con el contenido del artículo
III constitucional, permite afirmar que el presidente de cada Cámara debe velar
porque no se persiga criminalmente a los diputados o senadores por virtud de
las opiniones que viertan en el desempeño de sus funciones y debe cuidar de
que, tratándose de la comisión de algún delito por alguno de los miembros de la
Cámara, se siga el procedimiento para la declaración de procedencia, antes de
que el legislador quede sujeto a la jurisdicción de los tribunales
correspondientes.
Como se advierte, el Constituyente rodeó a los miembros
del Poder Legislativo, entre otros funcionarios públicos, de una inmunidad que
conocida entre nosotros como fuero constitucional, sólo es, en esencia, la
prerrogativa indispensable para la existencia de las instituciones que
salvaguarda, otorgando a quienes la disfruten, la facultad de no comparecer
ante cualquier jurisdicción extraña, sin previa declaración del propio cuerpo,
de que ha lugar a proceder contra el inculpado, emitida por mayoría absoluta de
sus miembros presentes en sesión.
Pero es el caso que el fuero constitucional no alcanza a
los legisladores cuando los particulares instan al Poder Judicial con demandas
de índole civil, pues el párrafo octavo del artículo III de la Norma Suprema,
dispone que en demandas del orden civil, no se requerirá la declaración de
procedencia que sí es necesaria cuando los diputados o senadores, son acusados
de la comisión de un delito.
Traduciendo el fuero en el establecimiento por la
Constitución de una competencia funcional o por razón de grado, a favor de la
Cámara de Diputados frente a la jurisdicción de los tribunales, es indudable
que éstos no pueden enjuiciar penalmente a un miembro del parlamento mientras
éste no declare que ha lugar a proceder en su contra, pero sí puede llamar a
juicio a cualquiera de los diputados para que responda de demandas civiles
intentadas en su contra, porque en ese caso, por disposición expresa del
artículo III constitucional, sí tiene atribuciones para conocer del negocio
sujeto a su potestad.
Hasta aquí las
antecedentes del asunto que en amparo en revisión llegó a la Corte Suprema,
tocando conocer a la Primera Sala.
Al dilucidar los
puntos controvertidos, la Primera Sala del máximo tribunal mexicano arribó a la
conclusión de que debe primar el interés común sobre el particular, lo que
evidentemente no ofrece mayor discusión. Sin embargo, esta solución adolece de
un pequeño fallo: no se ocupa de explicitar alternativas que reparen el actuar
dañoso de los representantes de la nación.
Es de advertir
que una de las razones que fundan la resolución de la Primera Sala de la
Suprema Corte es la aseveración de que “es preciso asegurar a los legisladores
una absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones, con objeto de que
los demás poderes no estén en aptitud de coartarlos en su representación,
atribuyéndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos penalmente y a privarlos de
su encargo”. Es decir, implícitamente se acepta que la institución debe
asegurar la independencia del legislador con respecto de los demás poderes,
pero no de los particulares a los que una vez irrogado el perjuicio pareciera
que no les queda mayor destino que soportarlo. Cabe mencionar que la afirmación
parece hacer referencia únicamente al ámbito penal y no se ocupa del civil, sin
embargo, como veremos más adelante, ello no fue así.
La resolución en
comento consideró:
Se ha dicho que la condición de eficacia de esta
protección es que se trate de opiniones emitidas por los diputados y senadores,
y además, que sea en el desempeño de sus cargos. Y en lo que a esta última
parte concierne, el espacio donde se lleven a cabo las opiniones no se reduce
al recinto parlamentario. basta con que sea el lugar que se destine para el
desempeño de la función específica de que se trate, toda vez que hoy en día, el
quehacer parlamentario
ha desbordado con mucho los estrechos cauces del dicho recinto legislativo, pues aún cuando lo labor preponderante
sigue siendo la de intervenir en la aprobación de las leyes, hay otros ámbitos
en que se manifiesta este poder, como es la
configuración de comisiones de diversa especie que se desenvuelven fuera de la sede del
parlamento, entendidas como
grupos de trabajo en las cuales se distribuye a los diputados y senadores para
desempeñar sus actividades parlamentarias.
…carece de todo sustento suponer que el lugar donde
externa su opinión el legislador condiciona su inviolabilidad o no, pues si lo
que importa es que la opinión se haya externado con motivo del ejercicio de sus funciones, estará acompañado de esa garantía en todos aquellos
lugares en que se vea precisado a cumplir la función legisladora particular.
Pues bien, lo mismo es dable
decir para determinar si se hace a título público o privado, en cuanto diputado
o en cuanto miembro de la sociedad, ya que no es la voluntad y la
persona del legislativo la que se protege con la garantía de inmunidad
parlamentaria, sino la institución a la que se encuentra integrado; así, goza de la
protección sólo en cuanto funge como parlamentario y, correlativamente, está
impedido para despojarse de ella mientras cumple con esa obligación ciudadana.
Es importante
enfatizar que la interpretación de la Primera Sala de la Corte Suprema se ha
dado en el sentido de considerar la inadmisibilidad de la acción civil cuando
las opiniones han sido dadas en el desempeño de los cargos parlamentarios, lo
que no obsta para que en el caso de opiniones de carácter estrictamente
personal, sí proceda dicha acción, sin embargo no se mencionan criterios o
parámetros para distinguir entre uno y otro caso.
Es evidente que
la valoración de los hechos, para considerar éstos como parte o no de la
función legislativa, quedan reservados al juzgador federal, puesto que a tales
autoridades corresponde la interpretación del ordenamiento fundamental. En el
caso particular, se atiende al sentido de considerar que los representantes
populares. diputados y senadores, son, por virtud del mandato constitucional,
irresponsables por sus opiniones. Sin embargo, tal circunstancia acarrea un
grado relativo de impunidad en el sistema jurídico mexicano, en detrimento de
los derechos constitucionalmente garantizados: hay una pugna constitucional que
involucra la libertad de opinar y la obligación de respeto de la vida privada o
la dignidad personal.
Por ello, quizá
sería correcto atender una interpretación diversa en la que si bien no es el
servidor público el obligado a responder por el hecho dañoso, silo sea el
Estado: una suerte de obligado sustituto. Es evidente que en el caso particular
la responsabilidad civil del servidor público queda descartada, en virtud de la
interpretación que la Primera Sala de la Suprema Corte ha hecho del artículo 61
constitucional, por tratarse de un caso excepcional en el que se garantiza el
desempeño de una de las funciones encomendadas al ente estatal.
Es decir, la
función legislativa está protegida por tratarse de una función de suma
importancia para el correcto desenvolvimiento del Estado. Si esto es así,
considero que es el Estado, las administraciones públicas, quien debe responder
de los hechos dañosos causados por sus agentes. No puede permitirse que alguien
soporte un sacrificio especial, a consecuencia del actuar estatal. Y no puede
soportarse por dos razones: un principio general de derecho que exige que no se
cause a nadie un daño sin que sea reparado y una norma legal que impone al
Estado la obligación de reparar los daños causados por sus agentes en el
desempeño de sus cargos.
Si bien la
ilicitud de la conducta pudiera ser cuestionada, el resultado concreto no
merece mayor abundamiento: hay un hecho dañoso evidente. Sin embargo, incluso
la teoría de que la actividad estatal entraña un riesgo puede ser aplicada en
este caso, quedando así eliminado el requerimiento de la ilicitud en el hecho
generador del daño.
Por otra parte,
esto tiene referencia con la interpretación que debe darse a la figura de la
responsabilidad del Estado en tratándose del carácter del hecho dañoso. ¿Es
necesario que el hecho tenga el carácter de ilícito para que pueda justificarse
la procedencia de la acción de reparación?
Esta pregunta
surge por el hecho innegable de que una argumentación a rúbrica nos llevaría a
considerar la siguiente interpretación: para que surja la acción de reparación,
el daño debe ser causado por un acto de naturaleza ilícita. Vale la pena
ocuparse de este criterio, toda vez que el mismo ordenamiento civil establece
dos supuestos para el caso de responder por los actos de sus agentes. El Código
Civil en materia federal dispone en su numeral 1927:
El Estado tiene obligación de responder del pago de los
daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del
ejercicio de las atribuciones que les estén encomendadas.
Esta responsabilidad será solidario tratándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los
que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor público
directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean suficientes
para responder de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
COMENTARIO FINAL
Los elementos
anotados tienen el propósito simple de mover a reflexión sobre los fenómenos
jurídicos que requieren de urgente regulación, toda vez que pueden generar
entre los ciudadanos una sensación de inseguridad jurídica, misma que es, y
debe ser, ajena a los regímenes de derecho. Como mencionamos, se trata de la
puesta en juego de dos derechos y considero que ambos pueden quedar satisfechos
si aplicamos correctamente la lógica y el derecho.
A continuación
expresaré algunas ideas que pueden servir de marco para la solución de
controversias que involucren los derechos mencionados.
Considero que la
figura de la inviolabilidad de diputados y senadores debe ser de carácter
absoluto, es decir, operar en todos los supuestos.
Así, debe evitar
en primer término que al servidor público se le moleste siquiera por la
expresión de ideas durante el desempeño de su cargo. Esta molestia incluye la
admisión de la demanda, es decir, en forma semejante a como lo hizo el juez
local que conoció del asunto que relatamos, no debe admitirse una demanda que
pretenda reclamar responsabilidad civil a los diputados o senadores, sino en su
caso enderezar la demanda al Estado, sea a través de la Cámara de Diputados o
Senadores o a través del órgano que se sustituya en la obligación. Esto, por
supuesto, va más allá de los límites establecidos en el artículo 1927 del
Código Civil, sin embargo, ello no obsta para que se intente en tal vía la
reparación del daño causado.
Mencionamos que
no debe causarse molestia por la expresión de ideas durante el desempeño del
cargo. Ello permite apreciar dos supuestos más:
a) Si el acto
que ha causado el daño moral se ha realizado antes de que entrara a desempeñar
su encargo parlamentario, la demanda será a título personal y quedará
encuadrada dentro del supuesto contemplado en el octavo párrafo del artículo
III constitucional, por lo cual será totalmente permitida la molestia causada
por ello.
Esto se entiende
así porque el precepto constitucional sólo otorga inviolabilidad a las
expresiones vertidas durante el encargo, es decir, entre el momento en que
protesta al mismo y la fecha en que culmina su mandato conforme a los términos
constitucionales. Aquí hay que resaltar que la inviolabilidad opera después de
que el diputado o senador ha protestado el cargo, pues en ese momento entra a
desempeñarlo, no antes. En tal tesitura, las expresiones dañosas realizadas antes
de entrar al desempeño del cargo no quedan comprendidas en la prerrogativa
parlamentaria y pueden ser objeto de demanda civil.
b) Si el acto que ha causado el daño moral se ha realizado durante el
ejercicio del encargo, pero las expresiones no corresponden a tal ejercicio, es
decir, no son efectuadas en el desempeño de su función, la demanda deberá
iniciarse contra el diputado o senador, no contra el Estado. Es decir, al igual
que en el supuesto anterior la demanda es a titulo personal.
Estamos aquí en
presencia de una situación en la que se califica el motivo o fin de la acción
realizada por los parlamentarios. Es decir si fue realizada para cumplir con
las funciones inherentes al cargo que desempeña o no.
Por supuesto,
estos criterios dados a título personal deben motivar únicamente la reflexión y
discusión de tales tópicos. Serán los tribunales federales quienes expliquen y
justifiquen cada solución en las controversias que se es planteen.
La duda que
queda, y que queremos dejar a la reflexión, en este caso es la siguiente: ¿es
el Estado civilmente responsable del daño moral causado por sus agentes en el
desempeño de sus funciones, cuando éstos por mandamiento legal (más bien, por
interpretación judicial) son irresponsables? Esta es una pregunta que debe
preocuparnos y creo constituye un nuevo reto para el derecho mexicano, preñado
de ellos en los últimos años.
En Derechos del pueblo mexicano. México o través de sus
constituciones, tomo VII, México, LV Legislatura, 1994, p. 358.
Cabe señalar que en el punto 12 de los Elementos Constitucionales
(1811) de Ignacio López Rayón se preveía que “Las personas de los vocales
serán inviolables en el tiempo de su ejercicio, sólo podrán proceder contra
ellos en el caso de alta traición y con conocimiento reservado de los otros
vocales que lo sean, y hayan sido”. Aún cuando se establece en realidad una
suerte de fuero, podemos pensar que esta primera aproximación permitía delinear
la inviolabilidad de los vocales por sus opiniones. Más tarde, en el artículo
59 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana
(Apatzingán, 22 de octubre de 1814), se señaló: “Los diputados serán
inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles
cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les
toca en la administración pública, y además, podrán ser acusados durante el
tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento por los
delitos de herejía y por los de apostasía, y por los de Estado, señaladamente
por los de infidencia, concusión y dilapidación de los caudales
públicos”, en Derechos del pueblo mexicano... p.36l. Cabe advertir que
en el Decreto de Apatzingán se ha incorporado la figura contemplada en el
artículo 128 de la Constitución de Cádíz.
El Pleno de la Suprema Corre de Justicia de la Nación se
ha pronunciado al respecto, señalando que “la declaración de procedencia o de
desafuero, como tradicionalmente se le conoce, es diferente al juicio político:
constituye un requisito de procedibilidad sin el cual no se puede ejercitar la
acción penal correspondiente ante las autoridades judiciales y, por tanto, es
un procedimiento autónomo del proceso que no versa sobre la culpabilidad del
servidor, es decir, no prejuzga acerca de la acusación. El resultado del
primero no trasciende necesariamente al sentido del fallo en el proceso penal.
Por eso, la Constitución Federal atingentemente prevé que una resolución
adversa de la Cámara de Diputados para suprimir del fuero a determinado
servidor público no impide que cuando éste haya concluido el ejercicio de su
encargo, el procedimiento inicie o continúe su curso, si no ha prescrito la acción
penal”. Tesis P./J.38/96. Novena época, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, t. III, junio de 1996, p. 387.
Novena Epoca. Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. T. III, Junio de 1996, p. 388. Tesis: P/J. 37/96. En los términos de
los artículos 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 43
de la Ley Reglamentaria de las Fracciones l y II del Articulo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; esta tesis es
obligatoria para las Salas, Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados
de Distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los
Estados y del Distrito Federal, y administrativos y del trabajo, sean éstos
federales o locales. De conformidad con el articulo 44 de la Ley Reglamentaria
de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, la ejecutoria se publicó íntegramente en el volumen
correspondiente a mayo del año en curso del Semanario Judicial de la
Federación. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el once de junio
en curso, aprobó, con el número 37/1996, la tesis de jurisprudencia que
antecede. México, Distrito Federal, a once de junio de mil novecientos noventa
y seis. Nota: Véase la ejecutoria publicada en el Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Tomo III, mayo de 1996, página 362.
Al respecto es de revisarse el criterio sostenido por la
Primera Sala del máximo tribunal mexicano, que en 1946 planteó la interrogante
de que si la licencia solicitada por los diputados para enfrentar una acusación
ante los tribunales implicaba o no la pérdida del fuero:
“FUERO CONSTITUCIONAL PRIVACIÓN DEL (ACTOS CONSUMADOS).Si se sostiene
que el acto reclamado consiste en la petición dirigida a la Cámara de Diputados
para que privara al quejoso de la inmunidad parlamentaria y lo pusiera a
disposición de la Justicia Federal, se consumó por habérsele concedido licencia
para separarse de su cargo de diputado, a fin de someterse voluntariamente a la
jurisdicción del juzgado instructor, debe decirse que esta cuestión está
subordinada a determinar previamente si tal licencia implica la pérdida del
fuero del quejoso”. Las cursivas son nuestras.
En este sentido, valdría la pena traer a colación a
González Oropeza cuando afirma que «el problema de la no aplicación de la ley
se reduce, en mi opinión, a una asociación muy desafortunada
de la ley deficientemente formulada y de las autoridades
administrativas, ejecutoras de la misma, que gozan de uno amplia
discrecionalidad, refrendada por las autoridades judiciales». ¿No será
aplicable esta opinión al caso que nos ocupa? No podremos incluir en ella a las
autoridades legislativas y judiciales? Véase González Oropeza, Manuel, «¿Por
qué no se cumplen las leyes en México», en El uso y la práctica de la
ley en México, México, UNAM, Miguel Ángel Porrúa, 1997, p. 62. Las cursivas son
nuestras. También puede consultarse del mismo autor “la responsabilidad
política en el derecho constitucional americano”, en Anuario Jurídico, no.
11, México, UNAM, 1984.
